书 名：档案公共服务政策研究

作 者：李扬新

出版日期：2011年8月

定 价：26.00元

作者简介：

　　李扬新，女，1976年3月生，湖南益阳人。2001年硕士毕业于中山大学信息管理系，2008年在中国人民大学信息资源管理学院取得管理学博士学位。现为中山大学资讯管理学院讲师，主要研究领域为档案利用服务、档案政策法规、政府信息公开与档案管理。主持国家社会科学基金项目1项，广东省哲学社会科学“十一五”规划项目1项。参与纵横向科研课题共10项，其中国家社科基金3项，教育部项目1项，省哲学社会科学规划项目1项，省科技厅项目1项，校级教学改革项目1项;省市级横向项目3项。至今已公开发表学术论文30余篇，参与编写著作1部。

内容提要：

　　本书立足于双重现实背景——档案服务实践问题和档案服务政策现状，基于对我国档案利用实践问题的调研和实证分析，基于对现有档案利用服务政策的梳理回顾和纵横分析，逐层深入地对档案公共服务政策价值导向、体系构建、内容设计展开研究。

　　在纵向勾勒出我国现有服务政策演变发展历史阶段及特征，横向勾勒出由基本政策、水平政策、垂直政策构成的档案服务政策内容体系的基础上，在深刻理解档案服务的“公共性”基础上，本书提出并阐述了档案公共服务政策应确立的四个价值观，体系规划的五个思路，以及责任和权利两条政策主线和设计理念。在深入剖析和解读现实案例的基础上，从责任角度分析现有档案开放政策的缺憾并提出完善建议，从权利角度分析现有档案利用政策缺憾并提出修改意见。

目录：

　　第1章 绪论

　　1.1 论题提出的现实平台

　　1.1.1档案利用服务的理想与现实

　　1.1.2档案利用服务政策的断裂与衔接

　　1.1.3本文研究的现实意义

　　1.2 论题提出的理论平台

　　1.2.1国内外文献调研

　　1.2.2研究现状综述

　　1.2.3公共服务研究现状综述

　　1.2.4本文研究的学术价值

　　1.3 研究方案设计

　　1.3.1概念界定和研究边界

　　1.3.2研究假设和问题

　　1.3.3研究框架

　　1.3.4研究方法

　　第2章 梳理回顾：档案利用服务政策的纵横概览

　　2.1 我国档案利用服务政策梳理统计

　　2.1.1我国档案政策概况(1955.8—2001.12)

　　2.1.2我国档案政策中的利用服务政策(1956.4—2006)

　　2.2 我国档案利用服务政策发展历程

　　2.2.1政策方针提出期(建国后至“文革”前)

　　2.2.2政策导向确立期(“文革”后至20世纪80年代初期)

　　2.2.3政策强化巩固期(20世纪80年代中后期)

　　2.2.4政策体系形成期(20世纪90年代)

　　2.2.5政策完善创新期(21世纪初至今)

　　2.3 我国档案利用服务政策内容体系

　　2.3.1档案利用服务的基本政策

　　2.3.2档案利用服务的水平政策

　　2.3.3档案利用服务的垂直政策

　　2.4 我国档案利用服务政策特征评析

　　2.4.1档案利用服务政策总体特征

　　2.4.2档案利用服务政策对“社会服务”的倡导

　　第3章 价值构建：档案公共服务政策导向与体系

　　3.1 理解公共性：从利用服务到公共服务

　　3.1.1档案信息的公共物品属性

　　3.1.2档案服务机构的公共性

　　3.1.3档案利用者的公众性

　　3.2 档案公共服务的政策价值观

　　3.2.1立足公共利益

　　3.2.2立足开放共享

　　3.2.3立足自由公平

　　3.2.4立足提升效能

　　3.3 推进公共服务的政策设计理念

　　3.3.1责任与权利——两条主线

　　3.3.2档案机构的责任

　　3.3.3档案利用的权利

　　3.4 档案公共服务政策体系构建

　　3.4.1档案利用服务政策体系现存缺憾

　　3.4.2档案公共服务政策体系内容规划

　　3.4.3政策联动促进档案服务融合发展

　　第4章 明确责任：档案开放工作政策分析与建议

　　4.1 责任：档案开放困局的深层解读

　　4.1.1案例聚焦：开放不开放都尴尬

　　4.1.2问题归因：档案馆在开放工作中的“责任”

　　4.2 从“责任”角度重新审视现有档案开放政策

　　4.2.1责任平衡和责任边界

　　4.2.2档案开放工作政策依据

　　4.2.3现有档案开放政策的“责任”缺憾

　　4.3 完善档案开放政策的责任规定

　　4.3.1明确责任主体和工作程序

　　4.3.2增设责任追究和免责条款

　　4.3.3建立责任监督和责任回应

　　第5章 保障自由：公众利用档案政策分析与建议

　　5.1 自由：档案公共利用任重道远

　　5.1.1质疑之声：档案利用障碍多

　　5.1.2问题实质：利用档案的权利实现

　　5.2 档案利用政策分析与建议

　　5.2.1公民利用档案的“自由权”

　　5.2.2现有档案利用规定中的“权利”缺憾及弥补

　　5.2.3编制公民利用档案信息指南

　　5.3 档案利用收费政策分析与建议

　　5.3.1自由利用与公益服务

　　5.3.2现有档案利用收费政策的剖析

　　5.3.3档案利用合理收费的政策建议

　　结 语

　　参考文献

　　附表1 我国档案利用服务综合性政策目录

　　后 记

　　图索引

　　图1-1 本文研究框架图

　　图2-1 档案利用服务专项政策与综合性政策数量对比图

　　图2-2 我国档案利用服务政策内容体系框架图

　　图4-1 档案开放政策体系构成图

　　表索引

　　表1-1 中文文献检索结果列表

　　表1-2 英文文献检索结果列表

　　表2-1《档案工作文件汇集》中档案政策文件时间、数量、类别列表

　　表2-2 我国档案利用服务专项政策目录

　　表5-1 我国档案利用收费政策规定

　　附表1 我国档案利用服务综合性政策目录

前言/序言：

　　人类社会信息化的进程以及我国不断推进的政治经济体制改革深刻地影响着档案事业和档案学的发展，档案工作实践中层出不穷的新事物、新问题强烈地呼唤着理论的关注与回应，造就了我国档案学术研究前所未有的繁荣局面。随着档案学研究领域的开阔与多学科化，研究内容的丰富与深化，研究方法的娴熟与多样化，我国档案学术研究的气氛日益活跃，一代学人正在成长。如果把档案学比作学术之林中的一颗大树的话，令人欣喜的是，不仅在传统档案学理论的变革和完善之处新花绽放，在充满时代气息的档案信息化、电子文件、知识管理等新领域中也是枝繁叶茂，硕果累累。

　　近年来我国档案学研究成果的丰硕是不争的事实，但成果的形式多为专业刊物上发表的论文，相比之下，专著数量显然不多。国家哲学社会科学规划办公室做的“十五”期间档案学科调查显示，据不完全统计，从2000年到2004年间，我国出版的档案学专著只有30余种，档案学研究人员和学生也常有“专业书荒”之感。看来，多编写和出版一些高质量的专著应当引起档案学者的重视了。

　　中国人民大学信息资源管理学院(原档案学院)是新中国开展档案专业教育最早的高等院校，也是目前国内公认的档案学研究重镇。针对国内档案学专著相对薄弱的现实，我院精心组织编写了这套“当代档案学理论丛书”，由一系列档案学专著组成。参加丛书编写的作者都是我院具有博士学位的中青年教师，或从我院取得博士学位的其他高等院校、科研机构的中青年学者，他们是我国档案学研究的新锐力量，他们以自己对档案学科的钟情和深思写出了一本本在学术上独树一帜的档案学专著。

　　这套丛书所选择的题目大多经过相当的学术钻研和理论积累，内容涉及档案学的不同领域和方向，具有较强的前沿气息。总体说来，这套丛书具有高质量、内容新、开放式等特点。

　　一是高质量。中国人民大学档案学院开启了我国档案学专业博士教育的先河，1994年以来已经培养了一批档案学博士，几乎每一篇博士学位论文都是作者深入其中，灌注心智，反复打磨而成的。这套丛书中的相当一部分是以我院教师或博士毕业生的博士学位论文为基础进行补充和完善的，选题都是档案学某一领域和方向的前沿课题，内容具有较强的创新色彩，而且广征博引，研究方法各异，文字清新，既给人理论启迪，又让人获知识享受。其中一些论文还获得全国百篇优秀博士学位论文奖或提名奖、中国人民大学博士学位论文奖、中国档案学会档案学优秀成果奖、北京市哲学社会科学优秀成果奖等殊荣。由这样的专著组成的丛书应该具有较高的学术质量和品位，值得一读。

　　二是内容新。这套丛书的内容十分丰富，并且具有较强的新颖性。因为每一本书在选题时最重要的取向就是要有学术独创，如果是博士论文改编而成的书，当初作者还发表过“独创性声明”。这套丛书涉及档案学基础理论、档案管理、外国档案学、档案保护技术、电子文件管理等众多领域，力求反映该领域最新的、最前沿的研究成果与研究趋势。读者从每一本书中都可以看到档案学研究的新视角、新方法、新资料、新论断，很多标新立异之处正是这本书的价值所在。

　　三是开放性。这套丛书是我国近年来档案学研究成果的重要集结之一，书目的规划有开端没有收尾，因为我院希望把这套丛书做成具有开放式和连续性的学术品牌，不断将优秀的档案学专著及时补充进来。我们也相信，当代档案学理论的研究正未有穷期，更优秀的学术专著还在后面。

　　据我所知，迄今为止国内档案学专著的出版都是独立推出的，不相关联的，以丛书方式系列出版尚无先例。中国人民大学信息资源管理学院作为档案教学与研究的重要基地，希望以系列化的成果形式来集中展示档案学术研究水平，也希望因此而得到读者的更多关注。当然，这套丛书中每一本书的写作风格不可能完全一致，有的专著中还存在一些遗漏、不当甚至错误之处，我们热忱地欢迎来自读者的批评、补充和指正。

　　冯惠玲

摘要：

　　档案服务现状与档案政策演进互为条件又互为基础，相生相息又相依相靠。档案开放利用的每一次飞跃都离不开档案服务政策的变革创新，档案服务工作的每一次重大进步也都见证了档案服务政策“坚冰”的破除。为此，“我国档案公共服务政策研究”的提出立足于双重现实背景——档案服务实践问题和档案服务政策现状。一方面是档案馆公共服务建设高潮中档案利用服务工作理想与现实的落差;另一方面是外部相关政策推动和内部法制建设压力下档案服务政策亟需改革的现状。两者共同激发了笔者“以政策研究为杠杆实现档案利用服务向‘档案公共服务’的转型，以档案服务的迫切问题为支点完善档案服务政策”的研究热情。

　　笔者在对国内档案政策研究主题、国内外档案利用服务政策研究成果、政策角度的档案公共服务研究、公共管理学和经济学领域的公共服务研究进行全面综述的基础上，基于对我国档案利用实践问题的调研和实证分析，基于对现有档案利用服务政策的梳理回顾和纵横分析，构建了由政策导向、体系结构、内容设计三个层面组成的我国档案公共服务政策研究框架并展开论述。

　　本文分为五章，主要内容如下：

　　第一章是绪论，包括研究现实背景、文献综述和研究方案设计三个部分。

　　首先，从“公共档案馆”建设所承载的“公共服务”美好理想与档案利用服务现状之间的“刺眼”落差，指明了亟需档案政策调控的问题领域。从“公权高于一切”的历史环境下制定的档案政策与“私权与公权同样受到尊重”的当今时代的“断裂”，以及外部新政出台和业内法制建设所带来的压力，指明了政策“衔接”的必要性和可能性。其次，通过对中英文数据库的文献调研，通过对国内相关科研项目及学术会议的总结，以档案政策研究为起点和线索，由广至深的综述了国内外相关研究现状。并对公共管理学和经济学领域的“公共服务”研究现状进行了层次分析，指出其“公共服务”学术研究主要集中在三个层面和领域，即作为一种学术理论和管理理念提出的“公共服务”;在我国政府职能转变实践中，作为一种职能提出的“公共服务”;作为一种具有非排他性和非竞争性的公共物品提出的“公共服务”。最后，从概念界定和研究边界、研究假设和问题、研究框架、研究方法四个方面对研究工作进行了方案设计。明确了本文的“档案公共服务政策”与档案利用服务政策在研究对象和边界上具有同一性，且集中于国家层面的档案政策。

　　第二章是现有“档案利用服务政策”梳理回顾和现状概览，分为四个部分。

　　首先，以《档案工作文件汇集》(国家档案局办公室编辑)第一至八集所收录的665件政策文件为主要依据，以“北大法律信息网”、“中国法律资源网”、“国家档案局官方网站”上的政策文件为补充参考，概述了1955年8月至今的我国国家档案政策的演变特点。并采用直接阅读法和内容分析法，根据相关性和紧密度原则，结合政策的历史作用，梳理出我国档案利用服务专项政策共计32件，综合性政策共计124件，列出详细的政策目录。然后，以时间为线索，将我国档案利用服务政策演变过程归纳为五个时期——“政策方针提出期”、“政策导向确立期”、“政策强化巩固期”、“政策体系形成期”、“政策创新完善期”，纵向勾勒出现有档案利用服务政策的发展轨迹和特征。接着，从分散的政策文件中横向勾勒出由基本政策(《档案法》及其实施办法)、水平政策(又分为两类专项政策和三类非专项政策)、垂直政策(分为“机关档案工作类”和“科技档案工作类”)构成的我国档案利用服务政策内容体系并画出基本框架图。最后，从政策宏观导向、政策体系和内容结构、政策文本的具体设计、政策制定与环境变化的关系四个角度对我国现有档案利用服务政策总体特征进行评析，并指出政策导向从对“社会服务”的倡导向“公共服务”提升的发展态势。

　　第三章至第五章是本文的研究内核和主体框架，从价值导向、体系构建、内容设计三个层面分别对档案公共服务政策的创新和完善展开深入探讨。其中，第四章和第五章是本文从抽象到具体、从理论阐述到具体对策的出口和落脚。

　　第三章从宏观和中观层面对档案公共服务政策价值导向和体系构建进行研究，分为四个部分。

　　首先，从档案信息的公共物品属性、档案服务机构的公共性、档案利用者的公众性来深刻理解从利用服务向公共服务转型的必然和可能，为政策导向的形成夯实理论基础。其次，提出并阐述档案公共服务的四个立足点，即“立足公共利益”、“立足开放共享”、“立足自由公平”、“立足提升效能”四个政策价值观。然后，提炼两条政策分析主线——(服务主体的)责任、(服务受体的)权利，为推进公共服务的具体政策确立设计理念——“明确责任、扩大开放”、“维护权利、保障自由”。最后，分析现有政策体系五多五少的鲜明特征和缺憾，以尊重现有政策体系结构为原则，从内容规划角度提出档案公共服务政策体系构建的五个思路。并进一步指出档案公共服务政策体系构建当前需要重点关注的是，加强政策联动和协调，促进档案服务融合，以发挥公共服务的效能。

　　第四章站在档案服务提供者——公共档案馆的视角定位之上，从微观层面对档案开放工作的具体政策进行分析和建议，分为三个部分。

　　首先，通过对河南郑州“咪表公案”和震动档案界的“《陈寅恪的最后二十年》案”的分析引出对档案馆开放困局的思考，并解读其深层归因——“主要责任”的定位模糊和“有限责任”的认识不足以及相应政策规定的缺憾。其次，分析档案馆在开放中的责任平衡和责任边界问题，提出两个观点：一，档案馆是“公民信息权的维护者”而不是“保密机构的同盟者”，其主要责任是“开放”而非“保密”。二，在开放工作中，档案馆的责任更多地体现在“审查、协助和监督”解密工作之上，“责任是有限的”。在理论认识基础上，结合对现有档案开放政策体系构成的分析，重新审视现有开放政策中存在的“保密责任”重于“开放责任”，责任赋予、承担和监督机制不全等问题。最后，根据对责任内涵和责任机制的理解，从明确责任主体和工作程序、增设责任追究和免责条款、建立责任监督和责任回应三个方面来提出档案开放政策的完善建议。

　　第五章站在档案服务接受者——社会公众的视角定位之上，从微观层面对档案利用活动的政策规定进行分析和建议。

　　开放在理论上意味着可以自由利用。档案开放和利用在政策领域常常是交叉重合的。笔者之所以从两个视角、分两个章节来阐述“开放”和“利用”政策，一方面是为了弥补政策体系中“利用者缺位”的不足，借鉴国外档案政策的经验，改变政策制定视角的单一化。另一方面是为了强调政策调控应根据目标群体的不同确立不同的分析主线和设计理念，即确立责任观促进档案馆的开放工作，确立权利观赋予利用者更多的“自由”活动空间。

　　此章分为三个部分：首先，通过公众对档案利用审批手续和收费的质疑引出利用障碍过多的反思，并分析其实质原因——公民利用权认识的虚化和制度保障的空缺。其次，从“权利”内在包含了“自由权”的哲学思想出发，提出公民利用档案的“自由权”是公民利用档案“权利”实现的基础，并据此剖析现有档案利用规定中利用目的审查过严、利用方式定义过窄、公布权损害了公民利用档案权利的完整性和申请利用程序不明等“权利”缺憾，相应地提出政策修改建议。此外，参考分析美国《公民利用信息指南》，探讨了“公民视角”的利用档案信息指南的编制。最后，通过对“公益服务”的全面认识，对国家层面的8件档案利用收费规定进行概述和分析，提出了公益主导的档案利用收费政策建议，为自由利用提供另一重要保障。

　　结语部分总结了全文的研究贡献、研究创新点以及研究中存在的难点问题和不足，并提出了未来研究的方向。